因此，对特别行政区制度的地位与作用，需要基于港澳地区实践的新发展，在理论上予以重新界定和阐释。

有的地方政府出台的政策不连续，有的前后矛盾，甚至朝令夕改。总之，当前经济社会的新形势和全面深化改革的新目标，要求各级地方政府必须从全面深化改革的时代背景出发，树立新的管理理念，明晰职能定位，调整体制机制，规范政府行为，推进管理创新，实现政府职能、行政运行机制和管理方式的根本转变，建设法治政府和服务型政府。

建立对地方政府创新的激励机制。比如经国务院提请，全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。有的地方政府采取简单粗暴的行政化维稳方法，导致访民激增，损害党和政府形象。当前，地方政府要做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作，转给市场和社会的，任何一级地方政府不得截留。同时，更好地发挥政府的作用，做到不越位、不缺位，把该管的事管住管好。

推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在全面履行政府职能基础上，创新政府体制机制和管理方式，注重和强化公共服务，推进政务公开，简化办事程序，推进基本公共服务均等化，健全公共服务体系。这种来自传统民法的所有权概念，对德国宪法有着深刻影响。

(34)联邦宪法法院认为，构成征收的关键是看是否完全或者部分剥夺了具有财产价值的法律地位。征税权放在宪法的一个房间，而征收权则放在宪法的另一个房间。④何以如此？难道针对个人金钱的税收居然与财产权无关，难道宪法上的财产权无法保护国家要求个人缴纳的税款部分，难道国家征税行为不是对财产权的限制，难道个人不能依据私有财产权对抗国家的横征暴敛？ 理解这样一个看起来违背常识的荒谬问题，需要首先对基本权利限制的分析框架，以及私有财产权条款的规范结构有所理解。在1971年，联邦宪法法院认为，如果税收出现所谓扼杀性效果，就属于违背基本法第14条。

(一)比例原则与量能课税原则 从宪法的一般原理出发，任何限制基本权利的法律，都要接受比例原则(Verhltnismβigkeit)的审查。⑩与此相关，财产权保障不及于征税的另一个原因，是由于征收是国家取得私人的物的所有权，从而必须给出对价，也就是补偿，而纳税是不予补偿的，因此，主要对抗征收的财产权，就不及于税收。

赵宏：限制的限制：德国基本权利限制模式的内在机理，《法学家》2011年第2期。这一结论也与传统上对于税收和征收的区分相契合。如果税负达到了这种程度，那么就是对财产权的不当限制，就是违宪的。(36)这种区分最初并不与财产权保障直接相关，但在将税收纳入财产权问题后，这种传统区分却也大体上能与财产权的教义学体系相融洽。

(42)因此，征收个人所得税有正当性基础。  二、个人所得税是何种性质的财产权限制？ 进一步的问题就是，应该将个人所得税视为何种性质的财产权限制？由于传统上并不将所得税与财产权保障联系起来，因此也无需讨论所得税究竟属于何种财产权限制。由此可见，宪法财产权最初只是保障物上所有权，其整个教义学结构都是围绕物的存续状况的维持展开的。(48)此外，作为税法基础的公民纳税义务的原理，也是宪法学的基本问题。

在基本权利的保护范围内，基本权利主体无论是积极作为还是消极不作为，都构成基本权利的行使。该条的第1款和第3款是对征收的规范，按照其规范内容，德国学者概括出一个术语唇齿条款来说明征收和补偿规范的关系。

财产权的行使应当同时服务于公共福利、财产的征收，必须是为了公共福利，并且必须根据法律进行。征收个人所得税，使得国家具备维护市场之能力，个人所得税有助于促进该正当目的的实现，从而也能够通过比例原则中适当性的审查。

个人通过参与市场而获得收入，从中缴纳一部分用来维护秩序，是非常正当的。但是这种变化带来的问题是：因为扩大的征收概念与财产权社会义务的概念发生了重合，二者都是不转移所有权而对财产的使用、收益等的限制，有些被认为是应补偿的征收，而有些却被认为是无需补偿的社会义务。这意味着，对于财产的征收征用作出规定的法律，必须同时规定补偿的内容。(19)从法律后果的角度可以对二者作简单的区分：征收必然伴随着补偿，而财产权的社会义务是对于财产权的无补偿的单纯限制。财产权受到社会关系的约束而承担社会义务的典型例子是：对土地所有人使用地下水的限制、对房东解除租赁合同和提高房租的限制、出于工人利益而对企业主经营决策权的限制。只有当某种行为或某项利益，落入基本权利的保护范围，国家对该行为或利益的限制才是所谓基本权利的限制。

(18)孳息不同于财产的本体。由于是少数人为了公共利益而做出牺牲，就必须由国家动用公帑对特别牺牲者(Sonderopfer)予以补偿。

有鉴于对物的所有权是个人生存和人格发展的基本条件，失去此条件则个人生存失去基本物质基础，故而从民法到宪法，主要保障的都是对物的所有权，而在宪法层面的意义就是防御国家取消所有物存续状态的征收行为。(20)所谓唇齿条款(Junktimklausel)，是指法律规范就某一事项予以规定时，必须同时就与该事项相关联的其他事项进行规定，就财产权规范而言，意味着征收规范和补偿规范相互连结、相互依存，规定征收的法律必须同时对补偿作出明确规定，没有补偿规定就不得规定征收。

法国民法典第544条规定：所有权是对于物有绝对无限制地使用、收益及处分的权利。  注释: ①葛克昌：《遗产税改革之宪法界限》，《月旦法学杂志》2008年第9期，第38页。

本质内容为何？含义非常模糊，难以界定。(43)量能课税原则当然首先与平等原则相关，意味着为了维护国家安全与社会秩序，公民对于国家的一般性支出，普遍承担负担。因为抽象的金钱给付，无法与某特定物发生联结。如果是对财产权的严重侵犯，而不能期待财产权人的忍耐，就构成征收而应予以补偿。

) (14)BVerfGE93, 121. (15)BVerfGE97, 350(371). (16)ebenda. (17)BVerfGE30,250(272). (18)(37)葛克昌：《所得税与宪法》，北京大学出版社2004年版，第10、12～13页。(35) (三)个人所得税作为一种财产权的社会义务 无论采上述的哪一个标准，似乎都能比较容易地得出结论：个人所得税构成一种财产权的社会义务。

也规范补偿行为，包括补偿的项目和标准。凡此种种前提，乃对应于个人所得之社会义务。

最为明显的体现，是在2004年宪法修正案(草案)讨论中，对一个逗号是否应删除的讨论。(3)限制的手段必须是必要的(Notwendigkeit。

(2)征收应予补偿，税收不予补偿。德国法上对二者的区分首先是基于基本法中财产权条款的结构，德国基本法第14条有三款，分别是财产权与继承权受保障，其内容与界限由法律规定、财产权负有义务。其要求所得税税负不能过度损害公民的财产权，而是要在课税后仍能保持财产以供未来的私人使用，借此也保障国家未来尚可课税。随着工业化和城市化的进程，越来越多的人口不再从事传统的职业，也不再拥有土地等私产，更多的人进入城市成为产业工人，他们维持自己生存的基本物质条件，已经从对土地等的物的所有权转变为通过雇佣劳动的工资收入以及国家的福利给付。

这个转变还意味着，原来只针对个别的、具体的对象的所有权保障，就可以扩及抽象的财产的价值整体。德美适用征收规范处理征税的判决，基本都是不成熟的零星个案。

量能课税的要旨就是此具体差异基础上的实质平等。①宪法对公民依法纳税义务的规定是对税法进行实质性合宪审查的依据，而公民基本权利作为国家公权力活动的边界，同样约束国家的征税权。

(19)(24)参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期。补偿决定应公平衡量公共利益与关系人的利益。